日期：2009-09-22 09:59:59

第三，依照規程辦事的運作機制。這包括兩個方面，一是要有規矩，二是要按規矩辦。在中華帝國，應該說是事事有規矩，但常常不按規矩辦。舉一個例子，北周（西魏）是南北朝時期均田制推行最為堅決的一個政權。為了執行均田，北周法律上還規定了“正長隱五戶及丁以上、及地頃以上，皆死”，力求嚴格執行均田，打擊隱匿人口的行為。但事實怎麼樣呢？當時，每對夫婦應受一百四十畝，未婚的男子受田一百畝；受田年齡從十八歲開始受田，到六十五歲年老退田。然而，根據考古發現的敦煌石室資料中《鄭延天富等戶戶籍計帳殘卷》（斯坦因漢文書第613 號）記載，殘卷所涉及的三十三戶中，只有六戶授田達到規定數字；而其餘各戶授田數量則遠遠達不到規定標準。這一檔案，經中國學者考訂為西魏大統十三年（547）的戶籍或計帳。這就說明地方政府行政時，並沒有完全按照規則行事，有法不依的情況很多。

第四，形成正規的決策文書。這一點，在秦帝國時就已經是這麼做的了。傳國玉璽是幹嘛的？就是在聖旨上蓋章用的。在考古發現中，從春秋戰國到明清時期，歷代都出土了大量的印、璽，這就足以證明當時普遍使用文書材料，而不是用口授的形式釋出命令。至於我國的公文制度形成的時間，按照卜憲群先生《秦漢官僚制度》一書的說法，雖然“我國的公文制度的萌芽可追溯到國家形態產生的初期”，“戰國列國隨著官僚制的確立也都建立了相應的公文制度”，但是“更為系統化的制度形成於秦漢時期。秦漢公文無論在型別、運轉程式及制度規定上都為中國古代公文的發展奠定了基礎。”秦始皇統一天下之後，廢分封而代之以郡縣制，為了管理這個龐大的帝國，就建立了從中央到地方、層級節制、金字塔形的龐大的官僚系統。在這個官僚系統中，政府資訊就是以文字材料形式傳遞的。當時秦始皇為了建立統一的政府資訊傳遞系統，是很花了一些氣力的。他實行了一系列的重大舉措。第一，書同文，統一資訊的編碼方式。第二，開驛道，設驛站，建立發達的交通網路，為資訊傳遞提供物質保障。公文的傳送依照：“近縣令輕足行其書，遠縣令郵行之。”即近距離傳送用走得快的人傳遞，而遠距離的公文則由郵驛傳送。第三，完善書吏制度。書吏的主要任務之一就是收貯檔案、辦理各種文書。第四，完善公文制度，文書逐級下達和上呈。可見早在秦帝國時期，公文就已經被作為實施行政管理和政治統治的基本形式，官府的日常工作被形容為是“行一文書，出一告示”。這既說明我國官僚制度在當時的先進性，也反應出其規模非常之大，已超出了口授命令能夠控制的範圍。

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